深化以数治税应用 强化税收风险防控

作者：

胡立文（国家税务总局江西省税务局）

中央全面深化改革委员会第十七次会议指出：“优化税务执法方式，要推动税务执法、服务、监管的理念方式手段变革，深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，大幅提高税法遵从度和社会满意度，明显降低征纳成本，发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。”中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》明确提出：到2023年，要实现从“以票管税”向“以数治税”分类精准监管转变。大数据是基础性战略资源和重要生产要素。推动新时代税收治理体系和治理能力现代化，必须坚持以大数据思维为先导，推进税收管理理念方式和手段等全方位变革。

一、以数治税的初步实践

党的十八大以来，税务机关从税收事业发展的长远角度，以构建智慧税务为导向，将以数治税贯穿到税收征管全过程，通过“建平台+严监控+善共治+强内控”，深化税收大数据应用，激发数据要素作用，开启了以数治税的发展道路。

（一）以搭建平台为支撑，夯实智慧税务建设基础

随着国税地税征管体制改革的不断深化，税务机关将原先分散于各个业务系统的数据进行归集，构建了全国统一的税收大数据云平台，初步建成全国统一的“法人纳税人全息数据库”和“自然人税收综合信息库”，形成了互联互通的数据核心资产，基本实现全国“一户式”“一人式”归集。从江西省的实践看，江西税务构建了“一库一局三平台”，即税收大数据资源库、智慧电子税务局和税收大数据智慧服务平台、电子工作平台、微电子交互平台，实现与税务总局云平台的高效对接，提高了税收管理服务的精确性与及时性。通过搭建大数据平台，税务机关掌握了纳税人从登记到注销整个生命周期内的海量数据信息，能够完整准确反映和判断纳税人纳税缴费真实情况，实现了对税源情况和税款征收情况的动态监控，为建设智慧税务提供了有力的平台支撑。

（二）以数据应用为核心，构建动态风险监控体系

税务机关依托税收大数据，有效推行“信用+风险”动态监控，逐步建立起纳税人信用评价、监控预警、风险应对的全流程监管机制，深入实施“无风险不打扰、低风险预提醒、中风险勤提示、高风险严监控”。江西省税务局还专门研发了风险动态智能监控系统，搭建风险指标1 275个，对纳税人实施全周期的“画像扫描”，实现对纳税人各类涉税风险的精准化识别、一户式归集、实时化预警、可视化展现、智能化提醒、自动化阻断，并进一步明晰各层级各部门工作职责，完善风险联动分析、任务统筹推送、分类分级应对、过程实时管控的工作流程。同时，深入推进“双随机、一公开”监管，将大数据风险分析和“双随机”选案相结合，增强稽查针对性和有效性。

（三）以共建共享为抓手，完善税收共治工作格局

围绕构建“党政领导、税务主责、部门合作、社会协同、公众参与”的税收共治格局，税务部门与发展改革委等部门联合出台《公共资源交易平台管理暂行办法》，与海关总署、人民银行等部门先后建立常态化的数据交换共享机制，与公安等11个部门强化个人所得税改革信息协同，会同公安、海关、人民银行联合开展打虚打骗打假专项行动，有力促进社会信用体系建设。江西省专门出台税收保障条例，搭建省级综合治税信息平台，将综合治税纳入部门绩效考评体系，把自然人税收管理信息化系统列入省政府信息建设总体规划，连续3年举办“市县长税课”，使得税收共治“朋友圈”越来越大。

（四）以内控机制为根本，拓展数据驱动乘数效应

税务机关坚持以数治税与以数治队联动，按照“制度加科技、管队又治税”的思路，全面上线内控监督平台，实行包括基本制度、专项制度、操作指引和管理制度在内的“四位一体”内控制度，围绕10大类主体业务，编制10大类风险清单，把各类风险点和防控措施嵌入到业务软件或信息化平台中，推进内控内生化，基本实现了对税收执法和行政管理重点环节全覆盖。江西省税务局立足实际，研发“智慧纪检平台”，从纪检角度设计风险指标，智能筛选出背后潜在的廉政风险和失职失责风险，为开展智慧监督提供了有力抓手，实现了以数治税与以数治队一体化推进。

二、以数治税存在的问题

（一）应用平台集成不够，大数据平台建设有待进一步优化

一是信息系统和大数据平台较多，既有税务总局统一开发的，也有各地自行开发的，分散在各个业务部门管理使用，各系统相互独立，存在数据采集口径不一致、数据重复采集、数据无法兼容共享等问题。二是没有形成全面统一的纳税人端办税服务平台，给数据集中采集、纳税人跨区经营涉税事项办理等带来诸多不便。三是税务人端涉及的系统较多，在工作中需要不同系统来回切换使用，没有建成统一的电子工作平台。

（二）税收风险闭环管理不严，落实“四个有人管”有待进一步加强

一是常态化风险管理机制尚未健全，尚未形成包括风险识别、任务推送、风险应对、监控评价、整改提升的全流程管理闭环。二是部门职能衔接不够顺畅，主管税务机关和上级税务机关在风险推送、跨区域稽查等方面存在管理脱节的问题，内控监督方面还存不少短板、漏洞。三是风险应对质量不够高，存在该发现没有发现、没有及时推送、重复推送、应对建议落实不到位等问题，离“四个有人管”的要求尚有差距。

（三）数据管理机制不畅，数据治理基础有待进一步夯实

一是涉税数据来源渠道窄，税务机关对纳税人的纳税信息的掌握，主要是通过纳税人的申报表和事后的管理获得，数据采集渠道单一。二是部门间“数据孤岛”现象仍广泛存在，导致数据较难在部门间实现自由流动。三是数据标准不统一。数据口径和格式不一致，数据资源整合难度较大，现有的大量数据资源难以盘活。四是第三方数据获取难，没有形成全国层面涉税数据共享、征管互助的统一规范。

（四）税收监控精确度不高，分级分类管理机制有待进一步完善

一是各类市场主体数量的快速增长，带来税源状况的复杂性，加之涉税违法行为日益专业化、集团化、隐蔽化，对税收监管提出了更高要求，凸显了当前监控工作与形势要求的不相适应。二是监管智能化程度不够高，风险监控手段不多，运用新技术、新工具开展风险监控的能力不足，以“信用+风险”为基础的监管机制还不完善。三是税收共治格局不够健全，同一市场主体面临多个监管主体，相关监管主体之间各管一块、互不相干，缺乏综合性、全方位的监管，社会综合治税力度有待进一步加大。

（五）征管资源配置不优，风险管理保障措施有待进一步强化

一是纳税人多元化、跨区域甚至跨境经营，打破了传统的属地管理限制，对组织机构设置、税收征管模式、风险应对方式等提出了新挑战，属地管理方式局限性越来越明显。二是固定管户模式与现实需要不匹配，税收管理员制度改革步伐不够快，基层难以应对风险管理、大企业管理、国际税收等复杂涉税事项。三是一些税务干部习惯传统管理方式，观念陈旧，知识结构不优，大数据运用能力不强，数据风险管理等部门的专业人才不足，尤其是基层一线缺少既懂业务又懂技术的复合型人才。

三、运用以数治税强化风险防控的思路

按照《关于进一步深化税收征管改革的意见》，顺应大数据时代要求，应把“数据赋能更有效”和“税务监管更精准”统筹起来，强化以数治税理念，不断提升税收风险防控能力和水平。

（一）构建全国统一的电子税务局，打造智慧税务应用生态

按照金税四期工程建设要求，运用互联网、大数据思维和最新技术成果，加快构建新一代电子税务局，推进业务数据化向数据业务化转变，全面打造“智慧税务”品牌。

1.推广应用电子发票服务平台。制定出台电子发票国家标准，在实现增值税普通发票电子化的基础上，有序推进增值税专用发票电子化改革，逐步实现发票全领域、全环节、全要素电子化。修订《发票管理办法》，规范电子发票入账报销归档工作，着力降低制度性交易成本。强化发票风险实时监控，从发票领用、开具、抵扣、申报等环节逐项细化风险管理措施，推进纳税人商品链风险识别、全链条发票风险监管、发票电子化风险防控，实现“精准画像管理”“风险快速响应”。

2.优化升级纳税人端服务平台。统筹各省网上办税服务平台资源，加快构建全国统一的纳税人端办税服务平台，不断拓展“非接触式”“不见面”办税缴费服务范围，推进相关税费种综合申报、场景化办理，实现办税缴费方式向数据自动预填、要素申报、业务联办转变，更好支撑纳税人申报缴税数据采集的一致性，支撑跨区域经营企业特别是新经济业态下突破空间限制纳税人的涉税事项全国通办，促进提高纳税人税法遵从度。

3.优化拓展税务人端电子工作平台。建设面向税务人员的电子工作平台，融合业务系统与行政管理系统数据，实现业务处理、行政办公、绩效管理、教育培训、廉政风险防范的融合，通过提供规则化的业务审核及全面的数据支持能力，为各级税务人员提供统一、智能、内控、公正、透明的在线办公环境，切实规范税务执法行为，防控税务执法风险。

4.优化提升税收大数据云平台。以“云化”作为智慧税务建设的主要路径，在完善“两库”生态体系建设中实现信息“一户式、一人式、一局式、一员式”归集，打造具有高性能、高可靠性、灵活拓展、快速迭代的云平台，为转变征管方式和改革创新提供有力支持。规范云平台管理，积极推动税收业务、信息系统和税收大数据全面“上云”，形成一套可查、可看、可管、可用的税收数据资产，保证系统的连续性、稳定性，并逐步向各省开放云平台资源，实现云平台资源的有效共享，不断优化完善云平台服务能力。建立业务数据化和数据业务化的分析评价机制，逐步提升税收大数据对业务的全景展现能力和驱动创新能力。

（二）完善全流程风险管理，实现“四个有人管”

通过算法创新和流程创新，加强税收风险动态监控，打造全国统一的立体式、网格化、智能型税收风险监控体系，实施风险分析、任务推送、应对处理、监控评价的闭环管理，实现税收风险“四个有人管”。

1.开展常态化风险分析，确保风险分析“有人管”。统筹全国算法模型设计，建立健全覆盖纳税人全周期、全链条、全税种、分行业、分类型以及特殊风险事项管理需要的风险预警指标体系，提升风险识别的精准性。构建风险分析“以税务总局、省税务局为主，市税务局为辅”的工作机制，统筹各业务管理部门税收风险分析范围，实现全税种综合联动分析。按照“发起—验证—反馈—提升”的分析流程，业务管理部门依职责开展风险分析，形成风险事项，推送至数据风险管理部门开展“一户式”分析和验证，对纳税人精准画像，实现分析监控“一张网”。

2.优化风险任务统筹，确保任务推送“有人管”。省局、市局数据风险管理部门对风险事项进行“一户式”归集，实行扎口管理，统筹风险任务，各业务管理部门不再单独推送风险任务，县（区）局在工作中发现需要应对的涉税风险，上报设区市局扎口推送，避免多头、重复下户。对于部分情况紧急、风险程度高、风险指向具体纳税人的特殊风险，由相关业务管理部门报经数据风险管理部门批准后，通过风险管理系统“直达通道”下发，实现风险任务推送的精准、有据、有效。

3.提升税收风险处置质效，确保任务应对“有人管”。坚持“无风险不推送、无推送不应对、无违法不停票”，统一规范税收执法，优化税收风险应对的流程、程序和文书使用，构建“纳税辅导和提示提醒为常态、评估约谈和调查核实为多数、税务稽查为少数、移送公安机关为极少数”的应对模式。提升重大复杂和跨区域风险任务应对层级，对总局、省局推送的风险任务，原则上由市局组织应对。建立健全纳税评估与税务稽查的工作衔接机制，确保应当由稽查部门查处的案件及时移送，防止以纳税评估代替税务稽查，提升风险应对质效。

4.强化应对结果跟踪督办，确保整改落实“有人管”。完善征管建议书制度，对发现的税收风险点和征管薄弱环节，向相关职能部门出具征管建议书，提出针对性和可操作性的意见建议，强化结果运用，提升征管质量。聚力“风控”与“内控”相融合，把整改落实不及时、不到位情况作为督察督办的重点，做到整改痕迹化、责任可追溯，形成一套有效管用的“分析—推送—处置”跟踪督办机制，以整改促落实。

（三）提升数据管理质量，不断增强数据驱动力

从涉税数据采集、加工归集、质量控制、分析应用、共享交换等方面，进一步规范和优化数据管理机制，发挥大数据应用的乘数效应。

1.提高涉税数据采集获取能力。依托金税工程，全面采集纳税人的基本情况、收入来源、经营盈余、消费支出、存款增减、财产储备、捐赠情况等涉税信息，推进跨区域纳税人涉税信息的共享互通，畅通各省税收数据交流。积极与各级政府部门沟通协调，加强与各级政务数据共享交换平台的高效对接，利用网络爬虫技术，广泛采集电商网站、百度地图、携程网、政府公共资源交易网等数据信息，拓展第三方涉税数据采集渠道。

2.推进税收数据标准化建设。规范税收数据标准，统一数据归集、存储、清洗、加工、处理的规则和流程，推动数据标准化、规范化，实现对税收数据全方位全生命周期治理。建立税收数据资产管理体系，编制数据资源目录，完善数据字典，优化数据架构，强化元数据管理，做好税收数据资产的生产、评估、运营的过程管理。强化数据质量监控，加强基础数据源头管理，健全数据质量校验规则体系，完善数据质量评估、反馈和纠错机制，增强数据可用性。

3.加强税收数据集成共用共享。按照“应汇尽汇”原则，推动各类信息系统的数据和外部涉税数据逐步向税收大数据云平台集中聚合，推动内外数据深度融合贯通，构建统一标准、开放包容的数据资源库。创新数据应用，推进数据清洗、加工、整理等的标准化、自动化、智能化处理，更好满足决策支持、风险防控、征管纳服、税收分析等应用需求。大力推进税收数据跨层级、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，强化税收数据协同共治，更好发挥数据在风险防控中的作用。

（四）建立新型监管机制，向分类精准监管转变

着力构建以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以“信用+风险”监管为基础的税务监管新体系，推动税务执法、服务、监管与大数据智能应用深度融合，提高监督精准度。

1.健全“信用+风险”动态监管机制。根据信用积分采取差异化管理，对高信用积分纳税人给予充分信任，将低信用积分纳税人列入风险管理重点对象，健全“事前快速风险预警+事中快速识别阻断+事后快速核查应对”的税收风险快速响应机制，对低风险纳税人，采取风险服务提醒、自我纠错等方式化解风险苗头；对一般风险纳税人，采取纳税辅导、日常监管等方式进行应对；对高风险和故意不遵从纳税人，集中开展纳税评估、实施稽查打击，既以最严格的标准防范逃避税，又避免影响企业正常生产经营。

2.加强重点领域风险防控和监管。紧盯风险易发频发的行业、地区和人群，及时开展税收风险专项分析，切实把风险防控在前。加强对大企业、高收入高净值自然人的风险监管，加大依法防控和监督检查力度，实现风险防控“精确制导”。拓展跨区域税收风险防控范围和内容，健全税收风险信息推送共享机制，规范协作业务流程，织密跨区域税收风险防控网络。探索完善电子商务、共享经济等新兴业态税收监管措施，坚持包容审慎监管，促进规范发展和税收公平。

3.提升税务稽查智能化水平。深化风险导向下的“双随机、一公开”监管，科学分类确定抽查比例，采用现代科学技术抓取涉税信息，对涉税违法犯罪行为进行“画像”，自动更新涉税违法犯罪行为特征，迅速锁定涉税违法犯罪对象和行为，实现智能选案、智能检查。依托国家“互联网+监管”系统，运用信息化新战法，精准有效打击“假企业”虚开发票、“假出口”骗取退税、“假申报”骗取税费优惠等行为，保障国家税收安全。对重大涉税违法犯罪案件，依法从严查处曝光并按照有关规定纳入企业和个人信用记录，共享至全国信用信息平台，起到“打击一个、规范一片”的效果。

4.深化拓展税收共治格局。加强政府主导的部门合作，建立健全税收共治机制，实现信息共享、管理互助、信用互认。建立健全税企风险共防机制，辅导企业健全风险防控制度，完善企业内控体系，化解企业纳税风险。加强对涉税中介组织的执业监管和行业监管，发挥中介机构在社会信用体系和管理中的基础性作用。推进更大范围的联合执法和司法合作，提升警税协作制度化、信息化、规范化水平。加强双边及多边领域的国际税收征管合作，力争在情报共享、转让定价和反避税调查等方面取得新突破，提高防范和打击国际逃避税精准度。

（五）强化基础支撑保障，提升风险管理能力

坚持系统观念，推动税收风险管理岗责与智慧税务相适应，建设培养一支既懂税收业务又懂信息技术的复合型人才队伍，为强化风险防控提供有力保障。

1.转变管理观念。加强大数据业务知识的学习和培训，推动全体税务人员尤其是领导干部学大数据、懂大数据、用大数据，成为推进以数治税的行家能手。从改革税收管理员制度出发，改变传统的“划片思维”、“单兵作战”、依靠手工和主观经验的模式，对纳税人和涉税事项进行科学分类，对税务机关各层级、各部门管理职责进行合理划分，推动税收管理制度、方式、组织等整体性转型、系统性重塑，实现“以票管税”向“以数治税”转变。

2.健全岗责体系。推进税收风险管理层级扁平化，按照数据流动要素设置科学合理、运转顺畅的思路，逐步形成“一户式”全流程闭环运转岗责体系。建立与数字化岗责体系相匹配的税收风险管理业务规则，将税收风险管理的各个岗位职责和业务规则内嵌于信息系统，形成全面覆盖、全程防控、全员有责的税务执法风险信息化内控监督体系，实现事前预警、事中阻断、事后追责，最大限度降低和减少执法风险。

3.提升专业能力。从人才选拔、人才培育、人才管理、人才使用等多维度，注重培养云计算专业技术人才、业务和技术复合型人才，增加专业人才储备，强化队伍专业能力，为以数治税防风险提供强有力智力保障。对难度大、涉及面广的复杂事项，组建跨层级、跨部门、跨区域风险应对专业化团队，实施“专业化+跨区域”团队式应对，在实战中提升本领、锻炼干部。借助互联网企业、新技术企业的专业人才优势，通过专家咨询、人才联训、项目共建等方式，拓宽人才成长渠道。

4.用好考评利器。结合推广税收征管质量5C监控评价工作，健全“指标+模型+评级”的税收征管质量评价方式，增强指标科学性，增加量化指标，对税务人员履责全过程进行考核考评，以考核压责任，以考评促提升。加强巡视巡察、督察审计、绩效管理等工作的有机衔接，将内控监督结果、税收执法责任制追究情况推送至绩效管理和数字人事系统，用制度管权管事管人，促使税务干部不断增强风险防控意识，最大限度降低和减少执法风险、行政风险和廉政风险，促进依法治税向纵深发展。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第6期。）

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